Stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2020 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 134/20 stanowi orzecznicze résumé wcześniejszych rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r. II OSK 647/17, w którym przyjęto, że możliwość dokonania doręczenia pisma osobie fizycznej w jej miejscu pracy za pośrednictwem osoby upoważnionej przez pracodawcę do odbioru pism nie może być wyprowadzana w drodze wykładni, lecz musiałaby zostać wyraźnie przewidziana przez ustawodawcę (zob. wyrok z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2159/12). Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 620/06 podniesiono, że przepisy prawa nie przewidują doręczenia zastępczego w miejscu pracy, które winno zawsze nastąpić do rąk adresata.
Wadliwość doręczenia jest równoznaczna z niewejściem decyzji do obrotu prawnego, co rodzi doniosłe skutki prawne. Decyzja wywołuje skutki prawne nie z chwilą jej wydania w dacie podanej w decyzji, lecz z datą prawidłowego doręczenia stronie. Decyzja niedoręczona stronie jest decyzją nieistniejącą w obrocie prawnym, nie określa praw ani obowiązków strony.
Kiedy decyzja administracyjna wchodzi do obrotu?
Bezsprzecznie byt prawny decyzji (czy postanowienia) rozpoczyna się w chwili ich doręczenia. Zatem w sytuacji niezaistnienia w obrocie prawnym indywidualnego aktu administracyjnego organu pierwszej instancji, wydanie decyzji odwoławczej dotknięte jest wadą nieważności. W myśl bowiem art. 129 § 2 KPA odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Niedoręczenie decyzji organu pierwszej instancji implikuje wydanie decyzji odwoławczej bez umocowania prawnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że w tej sytuacji nie zaczyna biec termin do wniesienia środka zaskarżenia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r. I OSK 753/19).
Ponadto doręczenie decyzji powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 KPA a w konsekwencji prowadzi do tzw. załatwienia rozpatrywanej sprawy. Związanie organu administracji publicznej decyzją administracyjną wywiera różnorodne skutki, w zależności od przymiotu ostateczności decyzji. Zakłada się więc, że decyzja nie może być uchylona lub zmieniona w inny sposób niż przewidziany w przepisach KPA (zob. wyrok WSA w Łodzi z 8.10.2009 r., II SA/Łd 409/09). Stan ten trwa aż do ustania jej mocy obowiązującej, a więc do chwili, gdy decyzja zostanie uchylona, zmieniona lub wygaśnie (zob. wyrok WSA w Warszawie z 14.10.2009 r., II SA/Wa 818/09).
Tym samym decyzja, która nie weszła do obrotu prawnego nie korzysta z przymiotu powagi rzeczy osądzonej (tzw. res iudicata). Rozstrzygnięcie sprawy decyzją merytoryczną, pomimo istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji wydanych w tożsamym przedmiocie, prowadziłoby do nieważności tak wydanej decyzji – art. 156 § 1 pkt 3 KPA.
Nieprawidłowe doręczenie decyzji, a skutki materialnoprawne
Należy także pamiętać, że wprowadzenie decyzji administracyjnej do obrotu prawnego ma znaczenie dla oceny dopuszczalnych skutków w sferze administracyjnego prawa materialnego. Z tego też względu, aby nie nastąpiło przedawnienie, decyzja powinna być nie tylko wydana, lecz także doręczona przed upływem terminu przedawnienia (szerzej na ten temat w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; red. prof. zw. dr hab. Roman Hauser, prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski Legalis 2020). A contrario, decyzja, która nie weszła do obrotu prawnego nie przerywa biegu przedawnienia.
Wykonalność decyzji doręczonej nieprawidłowo
Nie można stracić z pola widzenia okoliczności, że decyzja od której nie wniesiono odwołania staje się wykonalna (art. 130 § 2 a contario KPA). Ponadto decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania (art. 130 § 4 KPA). Decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia (art. 108 KPA). Tym samym jeśli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, to została de facto wykonana bez podstawy prawnej.
Praktyczne aspekty nieprawidłowego doręczenia decyzji administracyjnej w miejscu pracy
Przede wszystkim, należy mieć na uwadze, że pracownicy uprawnieni do odbioru korespondencji w miejscu pracy mogą odbierać korespondencję związaną z obowiązkami pracowniczymi pracowników danego zakładu pracy, a nie korespondencję prywatną. Przyjęte unormowanie o doręczaniu korespondencji w miejscu pracy jedynie do rąk własnych adresata pozwala chronić jego dobra osobiste (prywatność korespondencji) i daje pewność, że korespondencja zostanie doręczona właściwej osobie. Zatem pracownik, który taką korespondencję odebrał naruszył nasze dobra osobiste a zatem przysługują nam środki ochrony dóbr osobistych w rozumieniu art. 24 KC – tym bardziej, jeśli wskutek naruszenia została wyrządzona szkoda majątkowa (np. pracownik nie przekazał nam informacji o odebranej korespondencji i w konsekwencji nie zaskarżyliśmy decyzji, która nakładała na nas skonkretyzowany obowiązek np. zapłaty, rozbiórki lub pozbawiała/ ograniczała uprawnienia np. decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, decyzja środowiskowa dla sąsiedniej nieruchomości etc.).
Należy pamiętać, że stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe jedynie w stosunku do decyzji ostatecznej, która została skutecznie wprowadzona do obrotu prawnego i w tym obrocie występuje. Z tego powodu nie można stwierdzić nieważności decyzji prawnie nieistniejącej, np. niedoręczonej stronie postępowania (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 16.01.2013 r., III SA/Gl 1393/12, LEX 1296235). Natomiast wszelkie rozstrzygnięcia zmierzające do egzekwowania tejże quasi-decyzji są już obarczone wadą nieważności. W tym miejscu wypada przypomnieć, że na podstawie art. 4171 § 2 KC jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.
Alternatywne stanowisko NSA
Nie sposób nie wspomnieć, że stanowisko prezentowane w komentowanym wyroku nie jest jedyną linią orzeczniczą sądów administracyjnych.
Odmienny pogląd zaprezentował Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r. II OSK 649/17. Zwrócono uwagę na okoliczność, że Kodeks przewiduje możliwość doręczenia w miejscu pracy w art. 42. Przepis ten, poza wskazaniem, że doręczenie może nastąpić w miejscu pracy, nie wprowadza żadnych przesłanek jego skuteczności. Doręczenie w miejscu pracy występuje we wszystkich obowiązujących w Polsce ustawach procesowych, tj. w kodeksie postępowania cywilnego, kodeksie postępowania karnego, prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czy w ordynacji podatkowej. Przepisy te łączy tożsama konstrukcja, polegająca na dopuszczaniu odbioru korespondencji w miejscu pracy przez osobę upoważnioną. Na gruncie każdej innej procedury doręczenie jakie miało miejsce w tej sprawie, zostałoby ocenione jako skuteczne, a jedynie w oparciu o literalne brzmienie art. 42 § 1 KPA mogłoby zostać potraktowane jako nieprawidłowe. Jeżeli uznać, że doręczenie korespondencji na gruncie KPA w miejscu pracy wymaga osobistego odbioru przez adresata, to wówczas doręczyciel dla jego skuteczności musiałby wiedzieć, w ramach jakiego rodzaju postępowania przesyłkę doręcza. Jeżeli doręczeniu podlega przesyłka z urzędu miasta, doręczyciel nie wie, czy zawiera ona decyzję podatkową czy inną, a ma to zasadnicze znaczenie dla skuteczności doręczenia w miejscu pracy. Po drugie, jeżeli doręczenie pisma stronie w miejscu jej zatrudnienia może nastąpić tylko osobiście, to wyłączona jest możliwość zastosowania doręczenia zastępczego, przez tzw. podwójne awizo, zgodnie z wymogami art. 44 KPA. Jeżeli bowiem zakład pracy funkcjonuje i przebywa w nim osoba zajmująca się odbiorem korespondencji, niezwykle kłopotliwym, jeśli nie niemożliwym byłoby umieszczenie przez doręczyciela stosownego zawiadomienia w skrzynce pocztowej czy na drzwiach mieszkania. Po trzecie, jeżeli przyjąć, że wyznaczenie miejsca doręczenia przesyłki dokonane przez stronę jest wiążące dla organu, to wskazanie przez nią adresu zakładu pracy i nieodbieranie korespondencji jest najprostszym sposobem na wstrzymanie postępowania, co nie powinno być akceptowane.
Wydaje się jednak, że powyższe stanowisko NSA jest zdecydowanie mniej przekonujące niż to wskazane w rozstrzygnięciu stanowiącym tło niniejszego artykułu. Wskazać jednak należy że ten alternatywny pogląd NSA może okazać się korzystny z praktycznego punktu widzenia – w szczególności w sprawach, w których w interesie klienta jest wykazanie skuteczności doręczenia, tj. np. w sytuacjach gdy mocodawcy zależy na szybkim rozstrzygnięciu sprawy.
Autorka: apl. adw. Katarzyna Romaniuk
